Energiediskurs 2026 in der Villa Gary:
Gute Gesetzgebung als Handwerk – was beeinflusst die Gesetzgebung? Am Beispiel des GEG und des GModG
Berlin, September 2026 – Die Klimaneutralität bis 2045 bleibt das zentrale energie- und klimapolitische Ziel Deutschlands. Unabhängig davon, wie realistisch dessen Erreichung eingeschätzt wird, bildet dieses Ziel die Grundlage für zahlreiche Gesetze und Verordnungen, die tief in Wirtschaft und Gesellschaft eingreifen.
Gleichzeitig wird zunehmend darüber diskutiert, ob diese Regelungen nicht nur politisch zweckmäßig, sondern auch gesetzgeberisch überzeugend und verfassungsrechtlich tragfähig ausgestaltet sind. Die Auseinandersetzungen um das Gebäudeenergiegesetz (GEG) und das Gebäudemodernisierungsgesetz (GModG) stehen exemplarisch für diese Debatte. Verschiedene Stimmen haben Zweifel an der konkreten Ausgestaltung der Gesetze geäußert und dabei auch verfassungsrechtliche Fragen aufgeworfen. Zum GModG liegt inzwischen eine Analyse des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages vor.
Prof. Dr. Michael Denga, Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht, Handels- und Gesellschaftsrecht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, führte einleitend aus, dass nicht nur das Ob einer politischen Entscheidung und ihr Inhalt, sondern das Wie ihrer rechtsförmlichen Umsetzung eine entscheidende Schnittstelle zwischen demokratischer Legitimation und funktionaler Sachgerechtigkeit bilde. Maßgeblich seien dabei insbesondere Systematik, Widerspruchsfreiheit, Sprache und Technik der Normen sowie das Gesetzgebungsverfahren und die Wirkungskontrolle für die Normen. Die Gesetzgebung sei als Normsetzung durch die Legislative auch von der Regulierung zu unterscheiden, die eine fortlaufende, sektorspezifische Feinsteuerung durch Verordnungen und zunehmend durch Behördenentscheidungen darstelle.
Der Kriterienkatalog für eine gute Gesetzgebung lasse sich in drei Dimensionen unterteilen:
- formal – bezogen auf die Gestaltung und Verständlichkeit des Normtextes,
- materiell – bezogen auf den Inhalt und die Wirkungen der Regelung,
- prozedural – bezogen auf das Verfahren der Gesetzgebung.
Diese Dimensionen griffen ineinander und könnten aufgrund der Vielzahl der zu berücksichtigenden Anforderungen auch miteinander in Konflikt geraten.
- Als Maßstab für handwerklich gute Gesetzgebung sollten insbesondere folgende Fragen herangezogen werden:
- Welches Ziel soll die Norm erreichen?
- Sind die vorgesehenen Mittel geeignet und klar formuliert?
- Fügt sich die Norm schlüssig in das bestehende Rechtssystem und dessen Vollzug ein?
- Werden ihre Wirkungen überprüft und die gewonnenen Erkenntnisse in den Gesetzgebungsprozess zurückgeführt?
- Dabei stellt sich unter praktischen Gesichtspunkten auch die Frage, welche der Vorgaben und Qualitätsanforderungen überhaupt gerichtlich überprüfbar sind. In der Praxis der Rechtsprechung lasse sich feststellen, dass gesetzgeberische Qualität vor allem anhand der Einhaltung formaler Verfahren und der Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des Grundgesetzes überprüft würden. Die inhaltliche Korrektur durch die Gerichte und insbesondere das Bundesverfassungsgericht könne dagegen nur die Ausnahme sein.
Prof. Dr. Denga verwies zudem auf den Instrumentenkasten des Bundes zur Verbesserung der Gesetzgebung. Dazu gehörten insbesondere:
- die Gesetzesfolgenabschätzung,
- der Normenkontrollrat,
- die „One-in-one-out“-Regel,
- die Evaluierung von Gesetzen,
- der Digitalcheck und
- Praxischecks.
Darüber hinaus verwies er auf die umfangreichen Empfehlungen der „Initiative für einen handlungsfähigen Staat“. Deren Abschlussbericht wurde der Bundesregierung am 14. Juli 2025 übergeben, wobei diese in der Gesetzgebungspraxis nicht viel in Bezug genommen würden. In der Folge seien jedoch unter anderem die Aufgaben des neuen Bundesministeriums für Staatsmodernisierung und Digitales definiert worden.
Mit Blick auf die Gesetzgebungsprozesse in der Europäischen Union erläuterte Prof. Dr. Denga, dass das Thema „Bessere Rechtsetzung“ bereits seit 2016 auf der europäischen Agenda stehe. Seither hätten verschiedene Berichte – darunter der Letta- und der Draghi-Bericht – immer wieder darauf hingewiesen, dass die Regulierungsdichte verringert werden müsse und nicht länger als Wettbewerbshemmnis hingenommen werden könne.
Der zuständige EU-Kommissar Valdis Dombrovskis habe diese Forderungen aufgegriffen und die Umsetzung mithilfe sogenannter Omnibus-Pakete auf den Weg gebracht. Dies habe allerdings zum einen teilweise zu Widersprüchlichkeiten geführt und zum anderen Proteste verschiedener Nichtregierungsorganisationen ausgelöst. Damit stelle sich die grundsätzliche Frage, ob das Ziel einer beschleunigten Gesetzgebung eine Absenkung oder zeitweise Aussetzung der eigenen Qualitätsstandards rechtfertigen könne.
Am Beispiel der Energiemärkte beschrieb Prof. Dr. Denga einen Gesetzgebungsprozess im permanenten „Baustellenmodus“. Die gegenwärtige Situation sei durch eine zunehmende „Regulierung durch Behördenfestlegungen“ sowie durch eine hohe gesetzgeberische Volatilität geprägt.
Insbesondere im Zusammenspiel mit der Bundesnetzagentur bestehe die Herausforderung darin, Demokratieprinzip, Wesentlichkeitsvorbehalt und Rechtsschutz neu auszutarieren. Die häufigen Änderungen gesetzlicher Rahmenbedingungen seien selbst als Qualitätsmangel zu betrachten: Sie beeinträchtigten die Investitionssicherheit und führten zu einem zunehmenden Vertrauensverlust.
Prof. Dr. Denga beendete seinen Vortrag mit folgenden Thesen:
- Gute Gesetzgebung ist Handwerk.
- Ein großer Teil der Qualitätskriterien ist nicht justiziabel.
- Karlsruhe hat der Beschleunigung der Gesetzgebung 2026 ein Tempolimit gesetzt.
- Zeitdruck ist einer der größten Gegner gesetzgeberischer Qualität – in Berlin ebenso wie in Brüssel.
- „Vereinfachung“ ist ein zweischneidiges Versprechen.
- Das Energie- und Digitalrecht bilden den Stresstest moderner Gesetzgebungslehre.
- Behördenfestlegungen benötigen eine kompensierende demokratische Legitimation.
- Gesetzgeberische Volatilität ist ein eigenständiger Qualitätsmangel.
- Kohärenz ist wichtiger als Perfektion im Einzelfall.
- Experimentelle Gesetzgebung kann eine produktive Antwort auf komplexe und dynamische Herausforderungen sein.
Carsten Herlitz, Justiziar des GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen, zeigte am Beispiel des GModG auf, dass gesetzliche Regelungen immer kleinteiliger formuliert würden und die Grenze zwischen Gesetz und Verordnung zunehmend verschwimme.
Der Gesetzgeber schreibe immer detaillierter vor, was im Einzelfall zu tun sei, und entferne sich damit von der eigentlichen Aufgabe eines Gesetzes, einen verlässlichen Rahmen vorzugeben. Die Folge seien Regelungen, die nahezu jeden denkbaren Sachverhalt erfassen wollten und dadurch komplex und schwer verständlich würden.
Herlitz führte diese Entwicklung unter anderem auf den mangelnden Mut der Politik zurück, sich offen zu den eigenen Zielen und den damit verbundenen Konsequenzen zu bekennen. Häufig werde versucht, unterschiedliche und teilweise widersprüchliche Ziele gleichzeitig zu verfolgen. Das Ziel der Verfasser der Gesetze, möglichst wenig Angriffsfläche zu bieten, habe dann teilweise Vorrang vor den Geboten der Klarheit und Widerspruchsfreiheit.
Das GModG sei hierfür ein anschauliches Beispiel: Einerseits sollten die CO₂-Emissionen im Gebäudesektor drastisch reduziert werden. Andererseits wolle man Mieter und Eigentümer möglichst wenig belasten. Im Ergebnis würden entsprechend detaillierte Vorgaben dennoch eingeführt, allerdings auf indirekte und schwer durchschaubare Weise – offenbar in der Hoffnung, dass deren tatsächliche Tragweite nicht zu deutlich werde und das Gesetz nicht als „Mogelpackung“ wahrgenommen werde.
Zusammenfassung der Diskussion
Intensiv diskutiert wurde die Frage, inwieweit häufige und grundlegende Änderungen gesetzlicher Rahmenbedingungen von Investoren im Energiesektor als politisches Risiko wahrgenommen werden und ob solche Änderungen durch die Ziele der Energiewende gerechtfertigt werden können.
Angesichts der erheblichen Investitionssummen in der Energiewirtschaft und der langen Zeiträume, über die sich diese Investitionen in der Regel amortisieren, sollte sich der Gesetzgeber nach einhelliger Auffassung mit häufigen grundlegenden Änderungen zurückhalten. Anderenfalls drohten Investitionszurückhaltung oder erhebliche zusätzliche Risikoaufschläge seitens der Kapitalgeber.
Weiterhin wurde erörtert, ob politische Ziele gesetzlich festgeschrieben werden sollten, wenn bereits absehbar ist, dass sie entweder nicht erreicht werden können oder ihre Umsetzung vom Staat nicht wirksam kontrolliert werden kann. Die Diskussion orientierte sich dabei an den Kriterien Vollzug, Kosten, Zuständigkeit und Erreichbarkeit.
Unter dem Gesichtspunkt mangelnder Kontrollierbarkeit des Vollzugs wurde beispielhaft die Pflicht genannt, bei Neubauten und Renovierungen Photovoltaikanlagen auf Dächern zu installieren. Eine solche Verpflichtung könne der Staat bei Renovierungen kaum flächendeckend kontrollieren. Nicht wirksam vollziehbare Vorgaben sollten daher nach Auffassung mehrerer Teilnehmer möglichst nicht gesetzlich verankert werden.
Auch Gesetze, die eine Beschleunigung der Erreichung politischer Ziele, wie der Klimaneutralität, vorsehen, dabei aber erhebliche zusätzliche Kosten verursachen, sollten nach einhelliger Meinung kritisch hinterfragt werden. Als Beispiele wurden die vorgezogenen Zielsetzungen zur Klimaneutralität bereits 2040 in Hamburg und Berlin genannt.
Einigkeit bestand ebenfalls hinsichtlich des Grundsatzes, dass Regelungen nur im Rahmen der eigenen Zuständigkeiten erlassen werden sollten: Anhand der vorgezogenen Klimaneutralität bereits 2040 wurde kritisiert, auf Landesebene politische Ziele festzuschreiben, wenn bereits klar sei, dass deren Verwirklichung wegen nationaler oder gar europäischer Gesetzgebungszuständigkeit nicht in der eigenen Macht stehe.
Unterschiedliche Auffassungen gab es dagegen bei der Frage, wann ein politisches Ziel als tatsächlich erreichbar gelten könne. Diskutiert wurde dies am Beispiel der im GModG zugrunde gelegten Annahme, dass in absehbarer Zeit ausreichend „grüne Gase“ zur Verfügung stehen werden. Hier sei es wie häufig der Fall, dass unterschiedliche Institute und Institutionen unterschiedliche Gutachten zur Verfügung stellen. Die Frage sei dann, woran sich die Abgeordneten als Gesetzgeber halten könnten.
Wir danken den Referenten des Workshops, Prof. Dr. Michael Denga und Carsten Herlitz, herzlich für ihre fundierten Beiträge sowie allen Teilnehmerinnen und Teilnehmern für die engagierte und differenzierte Diskussion.
